« Gouvernance d'entreprise », « bonne gouvernance », « gouvernance mondiale » : notion à l'étymologie ancienne, la gouvernance est un concept en vogue alors même que personne n'a pu encore en définir ses contours. Il existe de nombreux travaux de réflexion sur la gouvernance. Tous s'accordent sur l'histoire et les raisons de la résurgence actuelle du concept.

La naissance du concept remonte aux années 30, années où celui qui allait devenir le prix Nobel d'économie en 1991, Ronald Coase, jetait les bases de son théorème qui énonce que ce sont les échanges d'information et les coopérations internes à l'entreprise qui permettent de réduire les coûts de transaction, créant du même coup, sans la nommer, la première dé clinaison de la gouvernance d'entreprise. A l'origine, la gouvernance s'inscrit donc d'abord dans une logique économique et pas nécessairement politique.

Mais il faut attendre les années 80 pour que le terme de « governance » fasse sa première apparition dans le vocabulaire des milieux d'affaires anglo-saxons, dans un contexte de remise en cause du modèle fordiste. C'est l'époque du développement des externalisations, de la sous-traitance, de la gestion en flux tendus, etc., développement qui a considérablement complexifié les relations des entreprises avec le « monde extérieur ». De plus, comme le signale Philippe Moreau Defarges (1), l'augmentation progressive mais importante du nombre d'actionnaires des entreprises a imposé « un nouveau mode de gestion qui puisse prendre en compte le double souci de sécurité et de rentabilité exprimé par les porteurs de titres ». Ainsi, associée à l'idée de gestion, la « gouvernance d'entreprise » ou « corporate governance » désigne-t-elle l'ensemble des processus et des dispositifs qui vise à alléger l'aspect autoritaire et discrétionnaire du management, pour le rendre moins hiérarchique, plus près des exigences des actionnaires et des préoccupations des salariés, dans un contexte de libre circulation de l'information avec les premiers et de collaboration avec les seconds.

Le concept est passé rapidement à d'autres sphères. A la fin des années 80 émerge la notion de « bonne gouvernance » au sein des institutions financières internationales comme le FMI ou la Banque Mondiale. Les termes de « good governance » désignent alors les critères appliqués aux politiques d'administration publiques des pays soumis à des programmes d'ajustement structurel. Les organismes de prêts internationaux préconisaient, par le biais de cette notion, des réformes institutionnelles nécessaires à la réussite de leurs programmes économiques. Les stratégies économiques internationales des années 80 étaient en effet en perte de légitimité, obtenaient des résultats mitigés et faisaient l'objet de plus en plus de critiques ouvertes de la part des populations et des organisations non gouvernementales. En mettant l'accent sur l'efficacité, la responsabilisation, la participation et la transparence, ces institutions internationales espéraient trouver le moyen de reconquérir une légitimité devenue fragile.

A partir de la deuxième moitié des années 90, d'autres agences internationales (OMC, UNESCO, OCDE) se sont emparées du concept. La notion de « gouvernance globale » est ainsi entrée dans le vocabulaire via le discours des institutions internationales. Le succès de la gouvernance globale atteint son apogée avec la publication du rapport de la Commission on Global Governance créée par l'ONU (2), qui a clos ses travaux en juin 2001. La gouvernance globale ou mondiale reste cependant une notion volatile et floue. Un rapport du CERI préconisait : « une forme d'ajustement à l'échelle planétaire des politiques et comportements des Etats et des grandes institutions internationales » (3) sur la base de normes négociées à l'échelle mondiale et appliquées comme telles.

Au cours de sa véritable réapparition au début des années 90, la gouvernance sert de guide à un courant de pensée orienté vers la redéfinition des processus classiques de prise de décision tenant compte de la multipolarité grandissante du monde. Après la chute du mur de Berlin, l'Etat perd de son caractère central dans l'action politique, à la fois sur la scène internationale et dans la sphère nationale qui relève de sa souveraineté.

Dans un contexte de crise grandissante de la gouvernabilité, il est apparu nécessaire de revoir les rapports entre les différents acteurs de l'action politique et sociale. Une nouvelle approche, fondée sur des partenariats, la pluralité des acteurs et des pouvoirs, a revendiqué la fin de la vision verticale et autoritaire des décisions publiques.

La gouvernance repose sur plusieurs types de transformations des modalités de l'action publique. Elle entend à la fois mettre en question le modèle politique traditionnel, mettre l'accent sur la multiplicité et la diversité des acteurs et promouvoir les processus d'interaction et de négociation entre intervenants. Elle suppose donc une perte de centralité dans la régulation étatique, la négociation ouverte avec les multiples acteurs économiques et sociaux et le décloisonnement entre les sphères publiques et privées. Devenue l'étendard d'une démocratie participative, elle constitue finalement une nouvelle forme de citoyenneté active.

En résumé, la gouvernance est née du constat de dysfonctionnement du mécanisme vertical de l'action publique, de la perte de légitimité qui frappe les élites politiques classiques, de la complexité et de l'opacité des politiques publiques. Le concept propose en conséquence de nouveaux modes de gestion des affaires publiques et d'accès à la prise de décision basés sur la participation des acteurs de toute nature, aussi bien membres de la société civile que professionnels ou citoyens, au travers de processus de participation et de négociation. Ainsi, les acteurs principaux sont-ils déployés sur le même plan, à l'horizontale sinon à égalité, oubliant la vieille hiérarchie verticale qui garantissait le privilège de l'Etat souverain.

La France a accueilli peu à peu les nouvelles configurations des responsabilités et du pouvoir que suppose l'émergence du concept de gouvernance. Avec le retard lié à son histoire et à son droit, le système français, basé sur la centralisation, a fait apparaître, dans les années 90, que l'Etat n'était plus un pouvoir surplombant toute la société et l'action publique. A cette époque, aux pouvoirs des communes et des départements se sont ajoutés ceux des régions. Il y a eu un transfert important de compétences vers le local. En conséquence, on a assisté à une dilution de l'intérêt général, revendiqué par tous et démultiplié dans tous les choix locaux. Dans son ouvrage, Jean-Pierre Gaudin (4) emploie, pour désigner le résultat de ce phénomène, l'oxymore « intérêt général local ». En conséquence, de nombreuses politiques sont devenues l'objet d'opérations imbriquées à multi-niveaux, entre Etat, Régions, Départements et Communes.

En provocant un effritement de l'articulation traditionnelle entre intérêts locaux et globaux, entre intérêts publics et privés, en remettant en cause les architectures classiques de la politique, du pouvoir et des modes d'action publique, la gouvernance a ouvert un nouvel espace d'action pour le politique. Il s'agit néanmoins d'un espace dont les règles ne sont pas définies de manière positive. En effet, en tant que système de gestion, la gouvernance est perçue comme une alternative aux rigidités du modèle de gouvernement vertical, mais elle ne propose pas en contrepartie de règles claires en remplacement de l'ancien modèle. Si le politique peut donc voir dans la gouvernance un concept dont le maniement est incontournable, il ne pourra pas l'investir selon des modalités de gouvernement classiques. C'est parce que la question de la définition de la gouvernance repose avant tout sur une quête de sens qu'elle constitue un véritable défi pour la société.

C'est pourquoi si la vision d'une meilleure participation démocratique aux processus de décision publique fait l'unanimité, il n'existe pourtant pas, pour l'instant, de positions communes sur les modalités concrètes de la mise en œuvre de la gouvernance.

En effet, d'après Raphaël Canet (5), la gouvernance constitue pour certains un instrument au service de la poursuite d'une libéralisation des sociétés, dans la mesure où elle préconise une limitation du rôle de l'Etat et de ses institutions dans le processus de décision, ainsi que l'entrée d'acteurs non-gouvernementaux dont la légitimité pose problème. Pour d'autres, au contraire, la gouvernance porte un projet de démocratisation du fonctionnement étatique, via la mobilisation citoyenne et les initiatives locales.

Réinvestir l'espace public semble donc convenir à tous, mais les règles ne seront certainement pas les mêmes selon la vision adoptée. La gouvernance n'a donc pas de définition concrète. Même des disciplines comme le droit rencontrent de grandes difficultés à cerner la notion. Et pour cause : comme évoqué précédemment, la gouvernance se pose comme une alternative, une forme de négatif photographique, voire comme une forme d'opposition à un modèle de gestion vertical. Or le droit est généralement associé à un contenu positif, d'où la difficulté de définir la notion.

Il y a cependant des pistes à explorer pour dessiner les premiers contours du concept : il convient, tout d'abord, de définir les champs de cette gouvernance, qui sont nombreux et aussi hétéroclites que les droits de l'homme, l'environnement, la finance, le commerce, la santé... pour ensuite faire émerger le fil conducteur entre ces différents domaines et leurs points communs dans la mise en pratique de la gouvernance. De l'avis de tous les analystes, ce principe commun et fédérateur est la transparence. Une autre composante à éclaircir se rapporte aux niveaux de la gouvernance. Cette dernière peut en effet tout aussi bien se référer à des échelles d'action locales, régionales ou nationales, qu'à des échelles mondiales sur les questions d'environnement, de droits sociaux et, plus globalement, sur tout ce qui concerne les biens publics ou biens communs mondiaux. Enfin, la légitimité de l'arbitrage, à savoir qui décide en aval et pourquoi, est un élément essentiel afin de poser les jalons d'une définition.

Malgré tous les efforts, le concept reste non seulement flou mais aussi fragile. L'émergence du concept de gouvernance suscite en effet de nombreuses questions, en particulier sur son « efficacité ». En effet, quel pourra être le pouvoir de négociation d'un groupe d'acteurs fragmenté en diverses revendications ? Quelle est, dès lors, la véritable place de la société civile dans les décisions publiques ? Est-elle véritablement écoutée ? La gouvernance masquerait-elle une forme de pouvoir classique en cachant du voile de la démocratie et de la participation des inégalités persistantes ? Autrement dit, elle ne remettrait pas en cause ce « cens caché » de la démocratie représentative (6), mais elle ne résoudrait pas non plus la question de la représentation de certains acteurs qui, par leur nature même, ne peuvent participer au processus démocratique (on parle d'acteurs silencieux, comme les écosystèmes par exemple).

En matière de développement durable et d'environnement, l'enjeu est d'autant plus important que les deux domaines présentent de nombreuses composantes qui font de la gouvernance un outil incontournable de leur gestion.
• Les enjeux du développement durable sont globaux et transversaux, c'est-à-dire qu'ils concernent la planète entière et qu'ils impliquent une mobilisation de toutes les activités et disciplines (sciences du vivant, économie, droit, sociologie...). En témoigne le réchauffement climatique, lié pour l'essentiel à l'industrialisation des activités humaines qui reposent sur l'exploitation des énergies fossiles, au développement incontrôlé des transports et donc à nos choix de consommation. La disparition d'espèces animales ou végétales, la raréfaction des ressources en eau qui handicapent le développement de certains pays, la pollution grandissante des écosystèmes sont autant d'éléments qui révèlent la transversalité des problèmes.

• Ces enjeux font appel à des modes d'action multi-niveaux. En effet, si les défis que relève le développement durable sont d'échelle globale pour la plupart, les actions qu'il implique s'établissent aussi bien à une échelle internationale, via les canaux d'action des grandes institutions ou des multinationales, qu'à travers des actions locales dont les effets peuvent être très étendus, en particulier lorsqu'elles impactent sur la qualité des biens publics mondiaux (air, eau...).
• Les acteurs concernés par l'environnement et le développement durable sont multiples et éclatés : experts scientifiques, politiques, ONG, citoyens consommateurs, entreprises, gouvernements, organismes internationaux... De plus, il existe des « acteurs absents ou silencieux », comme les générations futures ou les écosystèmes, qui posent la question du bien-fondé des décisions.
• Les préoccupations actuelles d'environnement et de développement durable révèlent l'échec d'un mode de gestion centralisé sur l'économique, ou du moins cloisonné, où environnement social et environnement économique étaient traités en tant que problématiques séparées et distinctes, sans prendre en compte les nécessaires interactions qui existent entre eux.

Le défi principal pour la gouvernance du développement durable réside donc dans l'articulation entre :

• des enjeux économiques, sociaux et environnementaux interdépendants ;
• des processus internationaux, nationaux et régionaux ;
• les volontés de multiples acteurs aux préoccupations différentes.

Si les défis sont donc identifiés, les modes concrets de gouvernance qu'il convient de mettre en place pour remplir les objectifs d'un développement vraiment durable restent, encore une fois, entièrement à définir.

Notes :

(1) Philippe Moreau Defarges, « Gouvernance - Une mutation du pouvoir ? », in « Le Débat » N°115, mai-août 2001, p. 165-172.

(2) The Commission on Global Governance : « Our Global Neighbourhood », Oxford University Press, 1995, (en anglais).

(3) « La gouvernance - Un concept et ses applications », rapport du CERI sous la direction de Guy Hermet, Ali Kazancigil, Jean-François Prud'homme, Karthala 2005.

(4) Jean Pierre Gaudin, sociologue français, professeur à l'IEP d'Aix-en-Provence, travaille sur la notion de gouvernance et l'histoire de l'analyse des politiques publiques. Ses recherches portent notamment sur une approche sociologique de la nouvelle action publique. Dans ce cadre, il a publié en 1999, « Gouverner par contrat » (éd. Les Presses de Sciences Po), ouvrage dont l'objet de recherche est la négociation explicite. Il part du constat suivant : depuis quelques décennies, on remarque l'apparition d'une « culture de la médiation » par une multiplication des consultations et contrats dans les politiques publiques et une invitation du privé, partenaires sociaux et économiques, à la table des négociations, le tout dans un contexte de crise des mobilisations collectives et de valorisation de l'individualisme. Par la multiplication des consultations se dessine un désir accru de participation et donc un approfondissement de la démocratie. Toutefois, l'auteur se pose la question suivante : cette nouvelle forme de procédure décisionnelle, la négociation explicite, permet-elle vraiment une intensification de la démocratie ?

(5) Professeur à la Faculté des sciences sociales de l'Université d'Ottawa, Raphaël Canet mène des recherches sur l'analyse de la mouvance altermondialiste et les forums sociaux, les mobilisations sociopolitiques transnationales, le nationalisme, le transnationalisme, la mondialisation, les nouvelles formes de démocratie et les espaces innovants de participation politique. Il est l'auteur notamment de « Crise de l'Etat, revanche des sociétés », co-écrit avec Jules Duchastel, Athéna éditions, 2006.

(6) Daniel Gaxie, « Le Cens caché. Inégalités culturelles et ségrégation politique », Seuil, 1993.

Sont déclinées pages suivantes nos thématiques sur :
• Gouvernance de l'eau
• Gouvernance des territoires à risques
• Gouvernance de la consommation
• Gouvernance de l'énergie.

• La construction de la gouvernance du développement durable. Solidarités européennes avec les nouveaux Etats Membres